Proyecto de Ley: obligatoriedad escolar a partir de los 3 años hasta la finalización de la Escuela Secundaria.

El Senado y Cámara de Diputados…
Art. 1° Modifíquese el Art. 16 de la Ley N° 26.206, el que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTÍCULO 16.- La obligatoriedad escolar en todo el país se extiende desde la edad de tres (3) años hasta la finalización del nivel de la Educación Secunda- ria. El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y las autoridades jurisdiccio- nales competentes asegurarán el cumplimiento de la obligatoriedad escolar a través de alternativas institucionales, pedagógicas y de promoción de derechos, que se ajusten a los requerimientos locales y comunitarios, urbanos y rurales, me- diante acciones que permitan alcanzar resultados de calidad equivalente en todo el país y en todas las situaciones sociales.
Art. 2° Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

 

Señor presidente:
La educación constituye uno de los principales ejes del desarrollo humano, y tanto las neurociencias como investigadores sociales han comprobado que, cuando la misma inicia en eda- des tempranas, mayores son las posibilidades de lograr un desarrollo pleno de los niños y de sus cualidades futuras.
En la actualidad, ya se encuen- tra establecida globalmente la visión de la educación preescolar como un fac- tor de equidad social importante, pero estudios recientes han consolidado la perspectiva de que la educación temprana permite además aumentar la pro- ductividad de la sociedad en el largo plazo. Han demostrado que el período en el cual el cerebro es más eficiente para el aprendizaje comienza alrededor de los tres años de edad, por lo que una educación temprana de calidad es- timularía la generación de capital humano. Los especialistas en la temática resaltan el hecho de que, en los primeros años de vida, ocurre el mayor desa- rrollo del cerebro, y es el período en el que se adquieren las habilidades para pensar, aprender y razonar.
Hoy en día, ha ganado solidez empírica la idea de que la competencia en el lenguaje y la capacidad para leer y escribir en el sistema escolar, están en gran medida determinadas por la calidad del desarrollo del niño en su primera infancia.
Asimismo, la escolaridad tem- prana también tiene un amplio sentido social, al apoyar a los padres y ma- dres trabajadores, garantizándoles la seguridad de contar con espacios de cuidados y educación brindada por parte de profesionales para sus hijos.
Diversos estudios sostienen que la rentabilidad económica de la inversión en educación temprana es muy ele- vada, no sólo para el individuo en sí mismo, sino para toda la sociedad en su conjunto. James Heckman (Nobel de Economía en el año 2000) analiza (1) el rendimiento del capital invertido en las diferentes etapas del ciclo de vida, obteniendo resultados realmente elocuentes. Concluye que, en el largo plazo, el retorno de una determinada cantidad de dinero invertida en la educación inicial es marcadamente superior al de un mismo monto destinado a progra- mas escolares de educación media y superior.
Para dar una idea de las cifras, el autor sostiene que mientras el retorno por cada dólar invertido en la edu- cación temprana supera, de acuerdo a sus proyecciones, los ocho dólares a lo largo de la vida del individuo, la relación costo-beneficio de los gastos en educación media y superior rondaría los tres dólares por cada uno invertido, dando cuenta del significativo diferencial en términos de rentabilidad social que posee la educación preescolar.
Un sinnúmero de investigaciones y experimentos sociales recientes brindan aún mayor sustento a estos resul- tados. Uno de los más citados por la literatura especializada es el realizado por Schweinhart, Barnes y Weikart (2) , quienes estudiaron a un grupo de jóvenes provenientes de familias de bajos recursos en los Estados Unidos, entre los cuales un subconjunto recibió una educación profesional de calidad entre los 3 y 4 años, y los compararon con otros chicos que no habían recibi- do esa misma preparación, o al menos no en el mismo estándar de calidad. Luego, siguieron su desenvolvimiento en el transcurso de sus vidas y contras- taron ambos grupos a la edad de 27 años. Verificaron estadísticamente que los chicos que recibieron educación inicial de calidad a la temprana edad de 3-4 años, presentaron menor deserción escolar, un mayor nivel educacional completado, salarios más elevados, mejor desempeño académico posterior, y una menor proporción de ellos se vio en la necesidad de recibir planes de asistencia social estatal, en comparación con el grupo que no recibió la mis- ma educación temprana.
Este tipo de estudios (3) han permitido concluir que una educación temprana impacta positivamente, tanto en el corto como en el largo plazo, sobre la calidad de vida futura de los ni- ños y de la sociedad, y sus efectos son aún más significativos en los estratos sociales que viven en condiciones de pobreza, más vulnerables, que presen- tan tendencias marcadas hacia la deserción, repetir o ausentarse de la escue- la.
En términos de beneficios para la sociedad en su conjunto, estas experiencias demuestran que uno de los réditos más sustanciales que brindaría un impulso a la escolaridad temprana radica en la reducción de la criminalidad y la violencia a largo plazo. Por to- mar un ejemplo, según el estudio de Schweinhart et al. (que, como se dijo, se realizó en los EE.UU.), una mejoría en la educación inicial permitiría una disminución a la mitad de la cantidad de arrestos contabilizados en promedio hasta la edad de 27 años, siendo crecientes los beneficios sociales en cuanto se tiene en consideración la totalidad del ciclo de vida del individuo y la con- tinuación en el tiempo del estímulo a la educación temprana para las sucesi- vas generaciones de jóvenes.
Amartya Sen, premio Nobel de Economía en 1998 por sus desarrollos teóricos en áreas relacionadas a la po- breza y al desarrollo económico y social, manifestó comulgar también con estas ideas. En su conferencia “Invertir en la infancia: su papel en el desarro- llo” (4) , expresó que la calidad de la primera infancia tiene importancia no sólo para lo que pase en la niñez, sino también para la vida futura. Las inver- siones para la infancia “son importantes por su propio derecho, debido a que ellas abren el camino para toda una vida de mejor salud y desempeño men- tal”.
Por otro lado, la cuestión de la escolaridad temprana también se encuentra instalada en la agenda y discu- sión a nivel mundial por parte de los organismos internacionales que se dedi- can a los temas relativos a la educación y la niñez. En el Foro Mundial sobre la Educación realizado en Dakar en el año 2000, la UNESCO ha definido un “Marco de Acción 2000-2015”, en el cual se estableció un diagnóstico y obje- tivos a cumplir en materia educativa por parte de los distintos gobiernos del mundo. El primero de los seis objetivos fundamentales establecidos en el Fo- ro, y adoptados por la UNESCO como prioritarios, consiste en “extender y mejorar la protección y educación integrales de la primera infancia, especial- mente para los niños más vulnerables y desfavorecidos”. Como es evidente, la presente medida se encuentra alineada en perfecta coherencia con dicho propósito.
En el “X Encuentro Internacional de Educación Inicial y Preescolar”, llevado a cabo en La Habana, en julio de 2012, la UNESCO fue explícita al declarar que “(…) la Organización ayuda a los países a concebir la educación y el aprendizaje como un sistema único compuesto de elementos interconectados. Así, una educación superior de calidad prepara docentes eficaces, mientras que unos servicios desiguales de atención y educación de la primera infancia generan posteriormente dispari- dades en los resultados de aprendizaje”.
A su vez, esta institución subra- yó entre los temas más rezagados en materia educativa, en la región de América Latina y el Caribe, la “insuficiente atención al desarrollo integral de la primera infancia”. La escolaridad obligatoria desde la edad de cuatro años apuntaría a remediar esta falencia, y sería un paso más hacia el abordaje y resolución de las problemáticas relativas a la niñez. En un informe preparado en conjunto por la UNESCO y Unicef, para la Conferencia Mundial de Atención y Educación de la Primera Infancia realizada en Moscú en septiembre del año 2010 (donde líderes de diversos países manifestaron un compromiso de apo- yo a la implementación de políticas de educación temprana en el mundo), se destaca que todavía persisten omisiones y debilidades en América Latina en lo respectivo a escolaridad temprana, en especial entre los estratos sociales más vulnerables y marginados.
En línea con este análisis, cabe destacar que, en la República Argentina, la proporción de niños que asisten a las salas de tres y cuatro años es muy desigual entre las provincias. Según datos del Censo de 2010, mientras que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aproximadamente el 80% de esa franja etaria asiste a un estableci- miento educativo, en Chaco, Corrientes, Formosa y Salta ésa cifra se encuen- tra en torno al 30% de los chicos, y en la mayoría del resto de las provincias el número ronda entre el 40% y 50%, como ocurre en Jujuy, Entre Ríos, San Luis, Mendoza, Santiago del Estero y Catamarca. La media del país se ubica cerca del 55%. La presente medida permitiría alcanzar mayor homogeneidad entre todas las provincias, limando divergencias entre regiones, y avanzando hacia una mayor igualdad de oportunidades e integración social, a lo largo y a lo ancho de la Nación.
Ya la Ley Nacional de Educación sostiene la necesidad de universalizar la educación temprana desde los 45 días de vida. El objetivo está íntimamente relacionado con la realidad familiar contemporánea en tanto ambos padres deben retomar sus trabajos dentro de los plazos legales, para los empleos formales, o por cuestiones económicas en el caso de los informales. Será motivo de un debate posterior profundo la revisión de los plazos de licencia con goce de sueldo para los padres que quieran acompañar, al menos hasta el primer año de vida, a sus hijos en su desarrollo primario. Esta política, desarrollada principalmente en los países nórdicos, estimula la paternidad y la permanencia en la casa de al menos uno de los padres sin que importe una contracción de la economía familiar.
Vale aclarar que los países es- candinavos, por su nivel de desarrollo social y cultural, sumado a una estabi- lidad económica, son los que más retrasan la educación obligatoria estatal, la que comienza recién a los 7 años. En el resto de Europa, la edad promedio es entre 5 y 6 años de edad. De todas maneras, la problemática europea es sustancialmente distinta de la Latinoamericana, cuyos países se encuentran analizando extender a los 4 años la obligatoriedad escolar. Circunstancias como precariedad social, integración del infante con la sociedad, prevención de circunstancias disvaliosas como la drogadicción, delincuencia y pérdida de chances futuras hacen que el concepto “escuela” tenga una significación ma- yor en estas latitudes. No puede desconocerse que es en la escuela donde muchos pequeños obtienen entre una y dos comidas diarias debido a una transferencia del problema alimentario de las familias hacia el centro educati- vo. Por ello, legislaciones como la propuesta, desde una base real, deben ser consideradas como esenciales para nuestra sociedad.
La educación no es sólo un de- recho ineludible para todo ciudadano, sino que es un elemento esencial para el desarrollo económico y social de un país; y cuanto antes inicie la educación de un individuo, mayores serán las probabilidades de perfeccionar sus poten- cialidades a lo largo de su ciclo vital. Las evidencias científicas han compro- bado una y otra vez que el aprendizaje es generador de más aprendizaje, por lo que la inversión temprana en educación posee una rentabilidad social muy elevada, y permite la obtención de beneficios en el corto y en el largo plazo, no sólo para el ciudadano en sí mismo sino también para la sociedad como conjunto.
Un ingreso más temprano a la escolaridad tendría impactos muy positivos, con el transcurso de los años, sobre los índices de delincuencia, criminalidad y violencia, al enseñar e incul- car a los niños valores morales y éticos desde la primera infancia. A su vez, colaboraría en la generación de conciencia sobre los cuidados de la salud y el desarrollo físico, pudiendo resultar en la disminución de los costos de salud así como del consumo de narcóticos y drogas nocivas para el cuerpo en eda- des posteriores.
En términos de impacto sobre las cuentas fiscales, esta medida implicaría un redireccionamiento de recursos relativamente marginal, en comparación con los fondos ya destinados a la educación por parte de los Estados Provinciales y el Estado Nacional. Se es- tima que la implementación exitosa del presente proyecto ocasionará, como resultado, que comiencen a asistir a sala de 3 años entre 340.000 y 370.000 niños adicionales en todo el país, y a la sala de 4 años, entre 130.000 y 160.000. Tras analizar las erogaciones fiscales en concepto de educación, y relacionar estas cifras con el número de matrículas en establecimientos edu- cativos estatales (o con injerencia del Estado), hemos estimado el costo por alumno promedio. Teniendo en consideración la actual cobertura en cada provincia, de los datos se desprende que el costo presupuestario total a nivel nacional de la implementación de esta medida se ubicaría aproximadamente entre 0,34% y 0,39% del Producto Bruto Interno. Dicha cifra constituye un monto comparativamente muy reducido en relación con los seis puntos por- centuales del PBI ya estipulados para ser destinados a la educación por parte de las 24 jurisdicciones.
Este proyecto presupone que los presupuestos provinciales (jurisdicción responsable de la educación tempra- na) serán reasignados acordemente para dar cabida a estas erogaciones, habida cuenta del hecho de que está demostrado que la rentabilidad social de esta inversión supera, incluso, la de la educación en grados más avanzados. Como el planteo propone un cambio relativamente marginal en la cobertura educativa total, y en las partidas presupuestarias correspondientes, en un contexto donde parte de esta población ya se encuentra cubierta, el costo económico es sobradamente absorbible mediante una gestión eficiente de los recursos existentes.
Por otra parte, la obligatoriedad de la educación temprana a nivel nacional implica avanzar hacia un país más homogéneo, en el que se pondere, con la relevancia que merece, la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, desde el inicio mismo de la edu- cación preescolar. Esta medida repercute directamente generando mayor equidad social, al constituir un sendero adicional que posibilite la integración de los segmentos poblacionales más desfavorecidos, estimulando el incre- mento de sus aptitudes para insertarse de modo exitoso en el mercado labo- ral posteriormente. En el largo plazo, una educación temprana de calidad me- jora la productividad y competitividad de la sociedad, dado que genera incen- tivos para una menor deserción escolar, mejor desempeño académico, ayuda a estimular el alcance de mayores niveles educacionales; todo lo cual suele conducir también hacia niveles de ingreso superiores en el futuro.
En resumen, esta medida consti- tuye un paso más hacia la conquista de un bienestar social superior y de un mejor estándar de vida para la población en su conjunto, avanzando hacia una mayor igualdad de oportunidades, equidad e integración social, y hacia una convivencia ciudadana más armónica.

 

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Proyecto de Ley: Modificación del artículo 194 del Código Penal, sobre convivencia ciudadana.

El Senado y Cámara de Diputados…
Proyecto de Ley de Convivencia Ciudadana
Modificación del Art. 194 del Código Penal
Art. 1: Sustituyese el art. 194 del Código Penal por el siguiente texto:
Art. 194.- “El que, sin crear una situación de peligro común, impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes por tierra, agua o aire o los servicios públicos de comunicación, de provisión de agua, de electricidad o de sustancias energéticas, será reprimido con prisión de 3 meses a 2 años.
Cuando las conductas previstas en el párrafo anterior hayan sido realizadas en el marco de una reunión de personas que peticionan a las autoridades y no hayan ejercido violencia formal o material en las personas ni en las cosas, la pena será de una multa de Quinientos ($500) a cinco mil ($5000) pesos. No será punible la conducta descripta en el párrafo anterior si se garantizara la libre circulación en la mitad de los carriles por mano de circulación de las rutas nacionales, autopistas, semi-autopistas, avenidas, y calles para su utilización por el sistema de transporte público o privado de pasajeros y particulares. Asimismo se deberá, con un plazo no menor de veinticuatro (24) horas, dar aviso a la autoridad competente, debiendo respetarse las indicaciones de ésta, si las hubiere, respecto al ordenamiento.
Para el caso que no pueda realizarse la individualización de los sujetos comprendidos en la norma, serán pasibles de lo prescripto en los párrafos anteriores las organizaciones que los nucleen y/o organicen y/o convoquen. En este caso, las multas se fijan en el doble de las previstas para los particulares.
Art. 2°: Invitase a las provincias a adherir a las disposiciones del artículo 1°.
Art. 3°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

 

Señor presidente:
En la Argentina se ha venido produciendo un fenómeno creciente en la protesta no institucionalizada como forma de llamar la atención de las autoridades y también del resto de la ciudadanía para que apoyen o dejen de apoyar determinadas políticas públicas (o incluso privadas) o comunicar su postura frente a determinada situación que le o les afecta y lograr obtener la notoriedad e influencia que otros mecanismos más institucionales le han vedado.
Este fenómeno se ha traducido, desde mediados de los años 90 en cortes masivos de rutas y arterias urbanas, como un intento por abandonar el anonimato y ser escuchados. Como señala Zaffaroni (1) , “Es claro que no cualquiera que sufre una injusticia puede interrumpir una calle o una ruta y menos aún dañar la propiedad ajena o incurrir en ilícitos mayores. Habiendo vías institucionales para reclamar derechos, no es admisible optar por las no institucionales. Pero lo cierto es que no existen Estados de derecho perfectos, y ninguno de los Estados de derecho históricos o reales pone a disposición de sus habitantes, en igual medida, todas las vías institucionales y eficaces para lograr la efectividad de todos los derechos.”
El derecho de protesta no sólo existe, sino que está expresamente reconocido por la Constitución Nacional, en el de peticionar a las autoridades (art. 14) y por los tratados internacionales universales y regionales de Derechos Humanos, pues necesariamente está implícito en la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (art. 18, Declaración Universal de Derechos Humanos), en la libertad de opinión y de expresión (art. 19), y en la libertad de reunión y de asociación pacífica (art. 20).
Sin embargo, esta forma de protesta, si bien legítima en su origen, se ha visto muchas veces excedida en sus formas, derivando en una confrontación innecesaria de derechos entre quienes se ven en la necesidad de reclamar y aquellos que ven perturbada su libre circulación por las arterias o rutas afectadas a dichas marchas. Es decir, en los últimos años, so pena de garantizar este derecho, se han afectado los de los demás ciudadanos, que aún simpatizando con los reclamos, ven coartada su libre circulación, también garantizada por la Constitución Nacional.
La Relatora Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH ha reconocido que “las huelgas, los cortes de ruta, el copamiento del espacio público que se pueden presentar en las protestas sociales pueden generar molestias o incluso daños que es necesario prevenir y reparar. Sin embargo, los límites desproporcionados de la protesta, en particular cuando se trata de grupos que no tienen otra forma de expresarse públicamente, comprometen seriamente el derecho a la libertad de expresión” . Según esto, la Relatora Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH ha reconocido que “la libertad de expresión no es un derecho absoluto. Es cierto que su ejercicio puede ser abusivo y causar daños individuales y colectivos importantes”.
De hecho, vale la pregunta de cuánto le cuestan a la sociedad las constantes interrupciones de circulación que se observan permanentemente en todo el país. Obviamente es muy difícil incluir en dicho cálculo todos los elementos, pero algunas relaciones básicas permiten visualizar que el costo económico podría no ser despreciable. En el caso de la ciudad de Buenos Aires, el flujo vehicular privado de entrada y salida a la ciudad es de aproximadamente unos 10.000 vehículos por hora por las autopistas Illia y 25 de Mayo, con lo cual un corte que implique una demora de media hora para cada persona y dure unas dos horas, genera un costo equivalente a unos 500.000 pesos (asumiendo un costo horario en la CABA de unos 50 pesos la hora, correspondiente al salario medio en ese distrito) (2) . Este número, por supuesto, es una subestimación, ya que no incluye el impacto sobre el transporte público terrestre de pasajeros que moviliza un número aún mayor de personas. Ahora bien, multiplicado este número por el total de cortes en la ciudad, que alcanzó en el 2013 la cifra de 945, esto eleva el costo a 470 millones al año (el número equivalente para 2012 es de 425 millones). Estos cálculos aproximados, sirven para cuantificar el posible impacto de la protesta sobre el resto de los ciudadanos.
Por ello es necesaria la reforma propuesta en el presente proyecto de ley que se eleva, reglamentando y legalizando el derecho a la llamada “protesta”, con un criterio de Equidad, que establezca un marco de convivencia y tolerancia para el ejercicio de los derechos de unos y de otros.
En el concepto tradicional de tolerancia aparece, sin embargo, un dilema: la libertad de un individuo o grupo termina en donde empieza la de otro sujeto o grupo; asimismo, en la interpretación pluralista que ahora se discute, el principio de convivencia se ha transformado, estableciendo que el ejercicio de la libertad y los derechos de un ciudadano se convierte en una condición para el ejercicio de la libertad y los derechos del otro; Por un lado tenemos el derecho de transitar libremente -amparado por el art. 14 de la Constitución Nacional y protegido penalmente por el art. 194 del Cód. Penal-, por el otro tenemos el derecho de petición -que incluye el derecho de libertad de expresión- y de reunión, amparado por el art. 14 y 33 a Constitución Nacional, y protegido este último por el art. 160 del Cód. Penal.
Las normas que reglamentan el ejercicio de estos derechos deben, ante todo, ser respetuosas de las garantías constitucionales y el ordenamiento jurídico en general. Por ello, el planteo de una reglamentación moderna y eficaz sobre el derecho a expresarse, reunirse y peticionar a las autoridades debe ser realizada, en un marco de razonabilidad, con una relación de causalidad adecuada que implique, de conformidad con lo prescripto en el Art. 28 de la Carta Magna, una garantía real entre la solución adoptada y el derecho a proteger.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha pronunciado en numerosas oportunidades diciendo que los derechos consagrados en la Constitución Nacional no son absolutos, lo que en términos jurídicos equivale a decir que todos los derechos pueden ser reglamentados por una legislación dentro de un sistema de equidad y equilibrio con los demás derechos consagrados en ella.
La reglamentación, entonces, no puede caer en una arbitrariedad que implique una limitación tal que el derecho que se pretende encuadrar en un orden jurídico democrático caiga en un ámbito de negación del mismo. Bidart Campos lo ha expresado refiriendo que el principio de razonabilidad derivado de los arts. 28 y 33 de nuestra Carta Magna-establece, dentro de nuestro sistema constitucional, la exclusión de toda arbitrariedad o irrazonabilidad en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos (3)
En mismos términos se ha referido Gustavo Mauriño (4) “La construcción conceptual del principio de razonabilidad, siguiendo el tenor textual del Art. 28, se ha orientado casi exclusivamente a la limitación de la actuación “típicamente” reglamentaria de los derechos, ejercida -en el imaginario constitucional- mediante leyes del Congreso. No se ha construido como una doctrina general comprensiva destinada a encauzar el ejercicio de gobierno por parte de las autoridades políticas, sino como una doctrina específica destinada a testear cierta función particular y limitada, a saber, la de “reglamentación de derechos” -el llamado “poder de policía” en sentido amplio, asociado a la función de reglamentación general que se asigna a las leyes del Congreso en miras al bienestar general de la Nación”.
El principio de razonabilidad receptado por nuestra Carta Magna es una derivación original de La Constitución de los Estados Unidos. En el derecho constitucional estadounidense, los alcances del control de razonabilidad dependen del derecho constitucional afectado. En efecto, la Corte Suprema distingue entre el ejercicio del control de razonabilidad de leyes que incursionan en el ámbito socioeconómico y que afectan derechos de naturaleza económica (economic rights), en especial el derecho de propiedad y la libertad contractual, y el ejercicio del control de razonabilidad de leyes que afectan derechos de naturaleza no económica (non economic rights) (5) entre los que se encuentran el derecho a la privacidad, la libertad de expresión, la libertad religiosa y otros derechos fundamentales.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos (6) estableció como regla general que para que una medida de policía (reglamentación de un derecho) sea razonable, los medios adoptados deben ser razonablemente necesarios y adecuados para el cumplimiento de los objetos legítimos comprendidos dentro del dominio de dicho poder. Para ser constitucional, una regulación legislativa sancionada en ejercicio del poder de policía debe tener una relación verdadera y sustancial con los derechos de la comunidad, la salud, la seguridad, la moral pública o algún otro aspecto del bienestar general. Además, la regulación debe tender al cumplimiento o la promoción de tales objetos en un grado perceptible y claro, sea en la prevención de algún daño o en la consecución de dichas finalidades. Los medios empleados no deben ir mal allá de las necesidades del caso.
Nuestro Máximo Tribunal (7) tiene dicho que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran o cuando consagran una manifiesta iniquidad, y el principio de razonabilidad debe cuidar especialmente que las normas legales mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante el lapso que dure su vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicación concreta no resulte contradictoria con lo establecido en la Ley Fundamental.
Por ello, el proyecto de ley que se eleva, pretende poner un orden sistémico a un problema que hoy día carece de solución pacífica en nuestra sociedad, creando un marco jurídico racional y razonable, en donde todos los actores sociales puedan ejercer sus derechos sin menoscabar los de la comunidad.
En cuanto a la legislación específica del área, nuestro sistema cuenta con una única herramienta vigente, el Art. 194 del Código Penal, que reza: “El que, sin crear una situación de peligro común, impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes por tierra, agua o aire o los servicios públicos de comunicaciones, de provisión de agua, de electricidad o de sustancias energéticas, será reprimido con prisión de tres meses a dos años.
A diferencia del texto vigente del Art. 194 del Código Penal de la Nación, la propuesta se basa en diferenciar la conducta genérica y típica que expresa el mismo, frente al caso concreto de una protesta pacífica, sin crear un peligro común, que interrumpa la libre circulación del transporte público o privado. Dicha diferenciación, además de ampliatoria en razón de materia, establece criterios de ejercicio de las protestas y cortes sin que importen un menoscabo a su realización, con penas pecuniarias y de inhabilitación que abordan el tema desde un ángulo más contravencional que estrictamente penal. Entiendo que este último punto es fundamental para encuadrar el derecho que se reglamenta en sus justas consecuencias, frente al hecho disvalioso de la violación a la normativa propuesta.
Un rápido paneo sobre el cuadro de situación en algunos países de América Latina nos muestra que la protesta social dista de ser resuelta. Lamentablemente no se ha podido llegar a un punto equitativo y justo en donde se concilien los derechos de protesta y corte de rutas y arterias con los de libre circulación. En Colombia, hasta la Constitución de 1991, la protesta, en todas sus formas era un delito y no un derecho. La constitución mencionada reformuló todo el sistema consagrando como derecho fundamental el derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, y dispusieron que la limitación al ejercicio de este derecho sólo puede establecerse mediante ley (art. 37, CN). Además, la Constitución también incorporó el derecho a la libertad de expresión (art. 20, CN), íntimamente vinculado al derecho a la protesta. El derecho colombiano regula la protesta mediante uso de la violencia; el artículo 469 del Código Penal vigente (ley 599 año 2000) establece que “Los que en forma tumultuaria exigieren violentamente de la autoridad la ejecución u omisión de algún acto propio de sus funciones, incurrirán en prisión de dieciséis (16) a treinta y seis (36) meses”. Asimismo, el Código Penal, en su Art. 353, prescribe: “El que por cualquier medio ilícito imposibilite la conducción o dañe nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte colectivo o vehículo oficial, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a cincuenta y cuatro (54) meses y multa de trece punto treinta y tres a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. El principal problema con el que cuenta Colombia, es la falta de regulación de las protestas no violentas lo que constituye un peligro en tanto se quiera aplicar la normativa penal sin distinciones, anulando los derechos que la Constitución de 1991 consagró.
En Chile, La Constitución de la República en el artículo 19, asegura a todas las personas: “La libertad de emitir opinión y la de informar sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se comentan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley, la que deberá ser de quórum calificado”. En tanto el numeral siguiente del mismo artículo reconoce “el derecho a reunirse pacíficamente sin permiso previo y sin armas. Las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público, se regirán por las disposiciones generales que la Ley establezca”. Dada la regulación que tiene el derecho de reunión en Chile y la discrecionalidad que se le entrega a la autoridad, no es fácil que tenga aplicación el delito. En efecto, el elemento normativo “arbitrariamente” impone una exigencia típica que difícilmente podrá concurrir. La letra e del artículo 2 del Decreto Supremo 1086 (8) dispone que “si llegare a realizarse alguna reunión que infrinja las anteriores disposiciones, podrá ser disuelta por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública”. Por consiguiente si un grupo de personas comienza a protestar espontáneamente y no se ha notificado con 48 horas de anticipación entonces se puede prohibir, disolver o suspender sin que exista arbitrariedad. El artículo 269 del Código Penal prescribe que “los que turbaren gravemente la tranquilidad pública para causar injuria u otro mal a alguna persona particular o con cualquier otro fin reprobado, incurrirán en la pena de reclusión menor en su grado mínimo (61 a 540 días), sin perjuicio de las que les correspondan por el daño u ofensas causados”; asimismo, el artículo 495 numeral primero del Código Penal prescribe: “Serán castigados con multa de una unidad tributaria mensual; 1° El que contraviniere a las reglas que la autoridad dictare para conservar el orden público o evitar que se altere, salvo que el hecho constituya crimen o simple delito”. Como puede verse, todo lo que no cae en la esfera del Art. 269 lo hace en la del Art. 495, llegando a la conclusión que, por la vaguedad de los conceptos utilizados como por lo inespecífico de la normativa, en Chile la protesta puede ser criminalizada sin criterios de razonabilidad.
Similares respuestas se dan en el resto de Latinoamérica, con legislaciones que, por su ambigüedad, pueden alterar el normal ejercicio de los derechos, sometiendo la vigencia de estos a un criterio demasiado amplio que resulta carente de certezas y que puede tornarse en un disparador para criminalizar la protesta por la protesta misma. Claro está que en el derecho continental, lo normado es lo que obliga al agente, quedando a salvo todo lo que ella no prescribe (Art. 19, Constitución Nacional). Por ello, es indispensable generar la certeza mencionada a través de una ley que, preservando plenamente las conquistas en términos de libertad de expresión y protesta, con racionalidad, describa los derechos y deberes de quienes opten por la protesta no institucionalizada.
En cuanto a la modificación propuesta, un rápido análisis nos permite dividir al artículo en cuatro (4) puntos.
1) “El que, sin crear una situación de peligro común, impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes por tierra, agua o aire o los servicios públicos de comunicación, de provisión de agua, de electricidad o de sustancias energéticas, será reprimido con prisión de 3 meses a 2 años.
Cuando las conductas previstas en el párrafo anterior hayan sido realizadas por una reunión de personas que peticionan a las autoridades y no hayan ejercido violencia formal o material en las personas ni en las cosas, la pena será de una multa de Quinientos ($500) a cinco mil ($5000) pesos.
El primer párrafo, que describe las conductas generales del tipo penal, permanecen inalterables, es decir, con su redacción original.
En el segundo párrafo, se legisla sobre el particular, describiendo una ampliación del tipo penal específico para el supuesto que, si la interrupción del transporte se realiza en ocasión de peticionar a las autoridades y la misma no implicare violencia en personas o cosas, corresponderá una pena pecuniaria a quienes resulten penalmente responsables. Reitero que esta solución, traducida en una multa, nos parece la más justa y congruente con el perjuicio causado al resto de la comunidad que no participa de la misma.
2) “No será punible la conducta descripta en el párrafo anterior si se garantizara la libre circulación en la mitad de de los carriles por mano de circulación de las rutas nacionales, autopistas, semi-autopistas, avenidas, y calles para su utilización por el sistema de transporte público o privado de pasajeros y particulares.”
Se plantea en este párrafo la exclusión de responsabilidad penal, si quienes ejercen su derecho de protesta pacífica, lo hicieren resguardando los derechos de los demás dentro de un escenario de liberación de carriles para su circulación. Es decir, el marco propuesto es equitativo, en la medida que protege los derechos de todos los que circunstancialmente se encuentren frente a una protesta resguardando el derecho de quienes decidan realizarla. Esta medida adoptada nos parece que es justa y respetuosa del estado de derecho, protegiéndose, no solo a quienes opten por el transporte público, sino a quienes lo hagan de manera particular, es decir, garantizando el derecho de circulación de todos sin excepción.
3) “Asimismo se deberá, con un plazo no menor de veinticuatro (24) horas, dar aviso a la autoridad competente, debiendo respetarse las indicaciones de ésta, si las hubiere, respecto al ordenamiento”.
El plazo previsto de veinticuatro (24) horas es consignado a los fines de una mayor organización de los espacios y horarios por parte de la autoridad competente, sea nacional, provincial o municipal y de ningún modo importa autorización, ya que, como se ha dicho, el derecho de peticionar a las autoridades tiene rango constitucional y es inherente a la condición de ciudadano no pudiendo ser limitado por autorización alguna.
4) “Para el caso que no pueda realizarse la individualización de los sujetos comprendidos en la norma, serán pasibles de lo prescripto en los párrafos anteriores las organizaciones que los nucleen y/o organicen y/o convoquen. En este caso, las multas se fijan en el doble de las previstas para los particulares.
Quizás el párrafo más novedoso del proyecto sea que ante la falta de individualización de las personas que intervienen, las organizaciones civiles o sociales que los agrupen y/o convoquen promoviendo la marcha, sean penalmente responsables si incurriesen en la violación de lo prescripto en el presente artículo. El objetivo es darle a la norma proyectada un marco de eficacia toda vez que tanto en los cortes de ruta como de arterias urbanas y sub-urbanas, la realidad es que el sujeto individual se funde en un sujeto indiferenciado o colectivo, es decir indeterminado por las características propias de la protesta. Es razonable entonces que quién ha convocado a la marcha o corte, vele porque se cumplan las disposiciones mencionadas, articulando los mecanismos internos de cada agrupación para que los sujetos participantes garanticen los derechos de quienes quieren circular libremente. La exigencia de mayor carga económica en la multa tiene su justificación en que, siendo las organizaciones las que convocan a los individuos identificados con ellas, su compromiso con la seguridad y organización sea mayor. Se trata entonces de generar un marco jurídico donde dichas organizaciones asuman el primer control sobre sus convocados, cuidando que quienes son ajenos a la protesta no vean menoscabados sus derechos.
Por todo lo expuesto, y en la inteligencia que es necesaria esta ley para organizar a los individuos o grupos que quieren ejercer el derecho de expresión, de peticionar a sus autoridades y de reunión pacífica, conciliando dicho ejercicio con los derechos de aquellos que puedan ver afectados sus derechos, es que solicitamos se de aprobación al presente proyecto de ley.